推动高质量发展 专家解析新型城镇化“施工图”

我国城镇化率由53.1%上升到64.7%，1.8亿左右农村人口进城成为城镇常住人口，城镇新增就业年均超过1300万人……新型城镇化战略实施以来，一幅以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化壮美画卷正徐徐铺展。

近年来，新型城镇化进程加速推进。前不久，国家发展改革委会同有关部门制定的《“十四五”新型城镇化实施方案》(以下简称《方案》)，明确了“十四五”时期推进新型城镇化的目标任务和政策举措。

记者注意到，这是继2014年我国出台首个新型城镇化规划——《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》后，面向2035年的新一轮新型城镇化的“路线图”。《方案》出台的背景和意义是什么？将带来哪些机遇？

多位专家学者均表示，新型城镇化既是“两新一重”建设的重要内容，也是内需最大潜力所在，通过新型城镇化带动扩大有效投资，将为稳增长带来更多新动能。

实现城乡融合发展

着力推进农业转移人口市民化

在各项举措中，我国城镇化率是备受关注的一个话题。

《方案》提出，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。

此前，国家发展改革委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，提出了今年我国将坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，重点针对存量未落户人口深化户籍制度改革，健全常住地提供基本公共服务制度，提高农业转移人口融入城市水平。

对此，国家地理空间信息中心主任申兵表示，《方案》就推进城乡融合发展设置专篇，强调要坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系，为加快构建“十四五”时期城乡融合发展新格局指明了具体路径。

申兵认为，促进各类生产要素在城乡间双向自由流动和平等交换，是打破城乡二元结构的关键。重点要改变资源由农村单向流出的局面，引导先进要素支持农业农村现代化建设。一是“人”的方面要积极引导城市人才入乡发展；二是“钱”的方面要拓宽乡村建设多元化融资渠道；三是“地”的方面要稳步推进农村土地制度改革。

缩小城乡居民收入差距是实现全体人民共同富裕的内在要求。对此，申兵建议，要以多渠道增加农民收入为关键，通过城乡融合发展带动农村居民的获得感、幸福感、安全感持续提升。

一是完善促进农民工资性收入增长环境。健全农民工输出输入地劳务对接机制，加强劳务品牌建设，提高农民进城务工收入。

二是健全农民经营性收入增长机制。大规模开展高素质农民培训，建立农产品优质优价正向激励机制，发展农民合作社和家庭农场，引导龙头企业与农民共建农业产业化联合体，让农民分享加工销售环节收益。

三是建立农民财产性收入增长机制。深化农村集体产权制度改革，创新农村集体经济运行机制，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，增加农民财产性收入。

四是强化农民转移性收入保障。结合深化粮食收储制度改革，健全农民直接补贴政策，保障农民种粮收益。

有序培育现代化都市圈

健全城市群和都市圈协同发展机制

城镇化是现代化的必由之路。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“十四五”时期“常住人口城镇化率提高到65％”的目标，并对“提升城镇化发展质量”作出重要部署。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长周毅仁表示，《方案》在科学把握“十四五”时期城镇化发展面临的问题挑战和机遇动力基础上，明确了“十四五”时期优化城镇化空间布局和形态的方向重点，将有力支撑以人为核心新型城镇化战略目标的实现。

当前，我国城镇化已经进入“下半场”，处于城镇化快速发展中后期向成熟期过渡的关键阶段。在周毅仁看来，这一时期，依托超大特大城市辐射带动周边市县共同发展、培育形成现代化都市圈，是加快转变超大特大城市发展方式、破解“大城市病”的有效途径，也是促进城市群一体化发展的重要支撑。

“培育都市圈是一项系统工程，也是一项长期任务。”周毅仁举例称，南京、福州、成都、长株潭、西安相继获批国家级都市圈，同城化建设任务扎实推进并取得积极成效，对遏制部分城市延续虹吸大于辐射路径发挥了积极作用。他强调，但我国都市圈发展还处在起步阶段，要顺应规律，把握好方向、重点、时序，避免超越发展阶段盲目建设。

《方案》明确了“十四五”时期培育现代化都市圈的要求，为各地开展都市圈建设提供了遵循。

其中，在发展方向上，要求依托超大特大城市或辐射带动能力强的大城市带动周边城镇共同发展。对此，周毅仁认为，这实际上明确了培育都市圈的前提是中心城市已经进入自身要素成本高、人口产业出现外溢的发展阶段，通过培育都市圈，形成大中小城市和小城镇协同发展的格局。

在空间范围上，要求都市圈要以1小时通勤圈为基本范围。“这意味着中心城市和周边地区要有较强经济社会联系，都市圈范围不宜过大。从发达国家经验看，纽约、东京、伦敦、巴黎等都市圈面积大多在2万平方公里左右。”周毅仁说。

另外，在重点任务上，周毅仁强调，《方案》提出都市圈培育发展应强化中心城市辐射带动周边作用，而不是虹吸挤压中小城市，要紧紧围绕同城化方向，推动基础设施互联互通、产业发展梯次分布、公共服务便利共享等重点领域上取得扎扎实实的进展。

优化城镇规模结构

促进大中小城市和小城镇协调发展

优化城镇规模结构是完善城镇化格局的重要内容。

国家发改委国土开发与地区经济研究所副研究员、博士李沛霖表示，近年来，通过培育城市群和都市圈，我国大中小城市和小城镇发展总体上更加协调，但伴随着部分超大特大城市人口快速集聚，城镇规模结构“头重脚轻”问题有所显现。

李沛霖称，一方面，部分超大特大城市人口规模持续增长、人口密度持续提高，城市治理存在难度增大、风险隐患增多等因素；另一方面，相当一部分大中城市产业支撑不强、功能品质不高，不少县城和小城镇在基础设施、公共服务等方面存在弱项短板，人口和产业吸引力不足。

对此，《方案》坚持系统观念，对推动大中小城市和小城镇协调发展作出指引。

李沛霖认为主要包含两个层面：一是要求超大特大城市统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，有序疏解非核心功能和过度集中的资源，实现组团式发展，加强城市治理中的风险防控，积极破解“大城市病”；二是要求提升大中城市功能品质，增强小城市发展活力，推进以县城为重要载体的城镇化建设，分类引导小城镇发展。

与此同时，综合交通运输网络对优化城镇化空间格局发挥着重要的引导和支撑作用。

李沛霖介绍，近年来，我国交通基础设施建设取得长足进步。目前，“八纵八横”高铁网对50万人口以上城市的覆盖率达到89.9%，全国铁路网对20万人口以上城市的覆盖率达到99.1%。他同时指出，但也要看到短板弱项仍然存在，特别是对支撑城市群和都市圈发展具有重要作用的城际铁路、市域（郊）铁路与发达国家相比还有差距，轨道上的城市群和都市圈建设仍有较大空间。

对此，《方案》提出基本贯通综合运输大通道，提高铁路和高速公路城市覆盖率，加快推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群城际铁路和市域郊铁路建设，优化完善机场布局，推动新建枢纽布局立体换乘设施，实施既有枢纽换乘设施便捷化改造等任务。

此外，李沛霖还表示，《方案》也明确了到2025年新增城际铁路和市域郊铁路运营里程3000公里，基本实现主要城市间2小时通达等目标，使得综合交通运输网络优化更加有的放矢。